重慶市勞動和社會保障局勞動爭議仲裁處 黃紅
目前，中國的社會保障制度改革正在進入總體設計、整體推進的關鍵時期，社會保障法律制度作為整個社會保障體系及其運行過程中的依據，則是這一關鍵時期的關鍵所在。建設符合我國國情的社會保障法律制度，需要立足於我國社會保障法律制度的歷史和現狀，同時借鑒發達國家社會保障立法及其法律制度的可取之處，在充分認識社會保障法律制度對經濟改革和社會發展的重要性的基礎上，儘快確立建設符合我國國情的社會保障法律制度的原則並以此確立社會保障法律制度的架構，在此基礎上進行社會保障立法，這是現階段建設符合我國國情的社會保障制度時應當優先考慮並付諸實踐的重要內容。
本文對社會保障法立法模式、法律體系和架構的探討，既出於對法學學科理論建設的思考，又希望籍此給我國的社會保障立法實踐提供一些方向意義的借鑒，增加立法的計劃性和預見性，減少盲目性和隨意性。
一、我國社會保障法制化的意義
法制對社會保障制度的意義，是由法律本身的特性和社會保障制度的重要性決定的。法律制度具有維護社會秩序、社會正義、社會公平、社會安全、人權、促進效率和公共福利等多重價值，而社會保障制度則在調節經濟與促進社會穩定方面具有重要作用。兩者相結合，可以使社會保障法律制度比一般意義的社會保障政策更具價值。具體可以從以下四個方面得到體現：
1．建立和確認社會保障制度
社會保障制度本身就是法律制度。世界上任何一個國家社會保障制度的建立，無不以制定和實施社會保障法律為起點。法律先行是世界社會保障發展史的鮮明特點。沒有健全的社會保障法律體系，就不可能出現健全、完善和成熟的社會保障制度。德、美、英三國分別在世界上首先建立起制度、社會保障制度、福利國家制度，正是由於它們分別於1883年、1935年、1946年制定和實施了相關的法律。理論界有人認為，目前我國的社會保障制度正在進行改革，社會保障關係處於變動和發展中，不適合在此時進行社會保障法制化建設，應待社會保障改革定型后，再作立法打算。作者認為，在真正的法制環境或國家裡，只有制定一部或多部文明、進步、與生產力水平相一致的社會保障法，才可以真正規範、引導、制約和保障社會保障改革，促進社會保障的健全完善和成熟。
2．保障和實現人的生存權
生存權是人的生命安全和生活保障的權利。是最基本的人權，是享受其他人權的前提。生存權作為一項重要的人權，其實現必須以社會保障法制制度的建立和完善為前提。"社會保障"的概念，實質上是人的生存權利的重要內容，也是一項國際性權利。聯合國《經濟、社會、文化權利》明確規定："本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險。"社會保障法律制度首先以最低生活保障等形式保障了作為社會成員的個人的生命的存在。同時，社會保障法律制度還通過完善、社會福利等制度改善個人的生活質量，促進個人的全面發展。不僅如此，社會保障法律制度還通過保障和實現個人的生存權利，既為其他人權的實現奠定了基礎，也為其他人權的實現創造了條件。
3．維護和穩定社會秩序
社會保障法律制度，從其產生髮展到今天，一直在維護社會的相對和諧，維護社會的組織化和有序運轉方面發揮着重要作用。這是因為社會保障法律制度是一種社會安全體系，它通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切工薪勞動者在失去勞動能力或工作崗位后提供救助，滿足其基本生活需要，消除社會成員的不安全感，以維護社會穩定。而且，社會保障法律制度具有預防性，它不是在人們因生活貧困和貧富之間的兩極分化而引發社會動亂時才發揮作用，而是預先防止人們生活的解體及反社會的情緒，從而使社會免遭混亂的威脅。以外，社會保障法律制度還通過調節和彌補市場經濟體制下分配的缺陷成為維護社會公平不可或缺的調節器。社會公平是人類社會發展中客觀產生的一種需要。它在經濟利益方面的體現主要是社會成員之間沒有過分懸殊的貧富差別。而市場經濟條件下，個體差異所產生的收入不均是市場機制本身難以克服的。這就需要政府運用法律手段對社會經濟生活進行干預，通過給社會成員提供社會保障措施，對社會成員的收入進行再分配；幫助那些在市場競爭中因各種原因喪失勞動力或中止收入的勞動者實行社會保險，在一定程度上縮小社會成員在收入和生活水平上的貧富差距，以緩和社會矛盾，以促進社會公平目標的實現。西方國家最早將社會保障體系及其法律制度稱為"社會安全網"和"社會穩定器"，這是對西方社會保障法律制度形成的發展歷史的客觀肯定。
4．促進經濟發展和經濟增長
社會保障法律制度對經濟的調整主要表現在三個方面：第一，調節投融資，平衡社會經濟供求關係而促進市場經濟的良性發展。在經濟發展強勁、失業率下降時，社會保障費用的支出會進行相應的縮減，從而減少社會需求的急劇膨脹，最終使社會的總需求與總供給達到平衡；而當經濟衰退、失業增加時，社會保障費用的支出會相應地增多，給失業和生活困難的社會成員提供相應的購買能力，抑制個人收入減少的趨勢，在一定程序上促進社會的經濟復蘇。這種調節市場經濟中供求關係的蓄水池作用，能夠在一定程度上平抑經濟過熱或過冷的現象，促進國民經濟的良性循環。第二，保護勞動力的再生產，合理配置勞動力資源而滿足市場經濟的要求。在市場經濟條件下的競爭必然會導致部分勞動者被迫退出勞動崗位，使其本人和其家庭因失去收入而陷於生存危機；社會保障制度能保障其維持基本生活水平，從而使勞動力的再生產成為可能。此外，市場經濟要求建立勞動力合理流動機制，而社會保障制度通過建立全社會統一的保障網絡，打破了勞動者自我保障、靠血緣維持的家庭保障或企業保障的局限，促進了勞動力的合理流動與勞動力要素的有效配置。第三，糾正初次分配的貧富不均，並通過國民所得的再分配使分配合理化。社會保障制度對國民所得進行再分配主要是通過兩種方式實現的，一種是"垂直性再分配"，即從高所得階層向低所得階層的所得轉移；另一種是"水平性再分配"，即在勞動時與非勞動時，健康時與傷病殘疾時之間進行的所得轉移。社會保障制度再分配的經濟意義在於：其一、維持收入分配的合理性。因此市場經濟的本質要求按生產要素進行分配，但市場分配的這一結果達不到全社會經濟福利最大化。因此，國家通過社會保障制度進行國民所得再分配是維持收入分配合理性的必要手段；其二，有利於擴大產出。由於一部分人的貧困會造成生產相對過剩，從而使再生產過程的鏈條中斷。因此，對國民所得進行再分配有利於提高消費總需求，從而刺激生產，擴大國民產出。
正是因為社會保障制度實質上屬於社會再分配製度，調整不同社會階層的利益分配格局是這一制度的核心任務。因此，只有代表民意的立法機關來制定規則才能真正集中體現國家在社會保障方面的意志並具有至高無上的權威性與強制性。從這個角度看，社會保障制度也是一項法制化事業。
當然，任何一個國家的社會保障法律制度的建立、建設和完善，都要受到其國家政治、經濟、社會等因素的綜合影響。中國是世界上最大的發展中國家。要在這樣一個具有12億人口的大國建立起與市場經濟體制相適應的完善的社會保障法律制度，所遇到的情況和問題與經濟發達國家是有所不同。這就需要我們在認識健全社會保障法律制度必要性的同時，首先確立我國社會保障法律制度應當遵循的原則。
二、我國社會保障法制化應遵循的原則
現代社會保障制度作為一種法權形態，不同於政治權利、或其他的經濟權利，它具有自身的法制要求和運行原則。這些要求和原則反映了一個國家法權體系的統一性和差異性。由於社會保障的建立，是以解決國民生存保障問題並促使社會經濟協調發展為基本出發點與歸屬點的。因此，現代社會保障法實質上是社會成員生存權利保障法和國民安全法，同時也是社會穩定法和社會調節法。為此，作者認為，社會保障法制化應遵循下列的幾個原則：
1．人權保障的原則
社會保障法是人權保障的重要組成部分。所謂人權，就是在一定社會歷史條件下，人所享有的基本權利的總稱。社會保障所體現的人權，應該是有直接經濟內容的生存權。生存權保障是社會保障法成立的根本依據。對國家和社會來說，保障公民的生存權是一種義務。社會保障體現了國家和社會對需要物質幫助的人們所賦予的物質幫助，也體現了社會成員之間的互濟性救助，社會保障權利的實現，從根本上涉及的是人們的經濟利益。人權保障原則具體體現在法律保障的普遍性和全面性上。法制保障的普遍性，是指每個公民的生存權都應該得到社會保障。雖然我國長期以來一直是以"幹部、工人、农民"的身份差別為標準有區別地實施社會保障的，但是我國憲法規定的社會保障權利是沒有身份差別的。從法制建設的統一性出發，國家應當在推行社會保障法制化過程中，有計劃、分階段地在全體公民中逐步實現普遍、平等的社會保障；法制保障的全面性，是指社會保障的內容應該覆蓋生存權利可能受到威脅的各個方面。所謂"從搖籃到墳墓"的保障，形象地概括了這種全面性。對於可能威脅到公民基本生存需要的風險，國家應當通過各種社會保障立法，從各個側面建立起幫助公民抵禦風險的社會保障體系。我國目前的社會保障體系尚不夠完善，如對救災、搶險等重要的保障內容還缺乏應有的規定，還需要進一步建立和健全，以實現對人權的全面維護。
2．社會保障水準與經濟發展水平相適應的原則
社會保障實質上是一種經濟制度，必須以國民收入為物質基礎，必須與社會各方面的經濟承受能力相適應。所以，社會保障的水準，必須以社會經濟發展水平為基礎和條件。一般而言，世界上經濟發達國家，財力雄厚，其社會保障的水準也高，經濟落後的國家，其社會保障水準必然較低。因此，根據經濟發展水平確定適當的社會保障水準；隨着經濟發展而逐步提高保障水準，是社會保障立法的重要原則之一。社會保障體系建立的經濟基礎比較薄弱，保障水平過高，企業負擔過重，財政承受不了，必然影響國家經濟發展和企業競爭力。但保障水平過低，又不能滿足保障對象的基本生活和人民群眾的基本需要。同時，整個社會保障的法制化建設，也應該在深刻把握我國市場經濟體制下經濟發展水平的實際狀況的前提下，在科學預測未來社會保障發展趨勢的基礎上，有根據有目的有計劃分階段地規劃社會保障法制化進程，使我國社會保障法律與經濟發展水平一致，同時還需要將我國現行經濟體制的過渡性與法制工作的前瞻性銜接起來，以確保社會保障法制化的穩定性和生命力。
3．公平與效率兼顧、競爭與穩定並重的原則
公平與效率的關係問題始終處於社會保障立法的核心地位，這是因為社會保障制度具有濃厚的公平色彩，是作為公平的基本權利和義務由法律加以和強制實施的。作為市場經濟制度，其鼓勵的是效益、競爭、利潤，追求的是優勝劣汰，在市場經濟中的企業必然因追求經濟效率而採取降低人工成本，減員增效等辦法。而在競爭中失敗的各種弱者群體只有依賴社會保障體系才能保證他們的基本生活。特別是在勞動市場受到重大衝擊的時候，競爭和穩定必須同時並重，才能保證社會政治、經濟生活的正常運轉。所以，我國社會性質的兩種經濟體制轉型時期社會穩定的要求，決定了在進行社會保障立法時必須堅持社會公平和效率兼顧，競爭與穩定並重的原則。否則，社會弱勢群體會因生活壓力把群體上訪、請願、靜坐、遊行示威、堵塞交通等過激行為作為主要手段向政府施加壓力。這種不安定因素引發負面影響很大。有學者認為，因為經濟發展與經濟增長率是當代社會發展的根本。所以社會保障制度應當堅持效率優先、兼顧公平的原則。這是對社會保障性質的誤解。因為經濟發展與經濟增長的動力系統是市場機制，而社會保障是市場機制的穩定機制，兩者的分工及協調，才是整個社會經濟獲得協調發展的前提條件。我國處於目前這種特殊的歷史條件下，不僅不能追求絕對的效率優先，還必須採取特殊政策和一定的財力解決經濟體制轉換引起的社會矛盾，這就更加要求市場經濟體制下的社會保障法制化要適當的處理效率與公平、競爭與穩定的關係。
4、國情特點與國際標準和國外經驗相結合的原則
中國的社會保障法制化的出發點和模式是什麼？理論界有以下幾種看法：一是西化論，其表現就是仿照西方國家的社會福利保障立法模式，主張中國走西方國家的社會保障立法道路；二是混合引進論，即認為凡他國成功的經驗，中國都應吸收，博採眾家之長以建立一套完美的社會保障法律制度；三是本位改良論，即在維持現有立法基本內容的前提下，對社會保障法律作一些修補，不做大的改變，以免引起大的震蕩；四是本位重建論，市場經濟相對於計劃經濟而言完全是經濟體制的重建，並必然導致社會結構的重建，原有的社會保障立法也就只能重建，不過，重建並非是完全拋棄原有的法律制度，而是在保留某些能適應市場經濟社會需要的制度的同時，從根本上重新構架新型的社會保障法律制度。
作者認為，在今天的國際社會裡，各國均在改革着傳統的社會保障制度，尋求適合自己國家的社會保障制度和法律機制，全球社會保障法律制度已呈多元化發展格局。這種格局，表明了當代世界根本不可能存在通用於各國的社會保障法的統一模式。但是，就任何國家社會保障制度的存在和影響而言，又具有國際性。它同時也屬於國際人權保護的重要內容。因此，現代社會保障制度建設和改革越來越引起國際社會的高度重視，成為一種國際現象。基於此，作者認為，我國的社會保障法制化應在本位重建的基礎上使用混合引進論。這就要求我國政府在社會保障的法制化建設中，在選擇中國社會保障法的發展道路時，一方面學習國外在社會保障法制建設方面的成功經驗，注意應用國際條約等相關法律淵源，加強與國際社會保障法律制度的接軌與合作，借鑒或移植國外一些行之有效的立法技術和成功的具體制度，另一方面需要根植於中國國情，克服法律移植與法律本土化之間的矛盾，走適合於法制建設本土化的發展道路，探索符合我國國情的社會保障法制制度，力爭改革開放的中國為人類的社會保障法制建設做出的自己應有的貢獻。
5．法制集約化原則
在社會保障制度建設初期，一般都是以分散立法的形式出現，但過分分散的法制建設局面不僅不利於社會保障的正常運行，也給社會保障項目的具體實施帶來諸多不便。社會保障法律制度作為一個獨立法律部門，在尊重我國現有的立法格局與立法傳統的基礎上，由分散立法向適當集約立法，再進一步向集約立法發展應當是一種不可逆轉的趨勢。儘管高度綜合的社會保障法或法典並不適合所有國家，而且一部社會保障法律或法典也不可能規範所有的社會保障事務，但至少每部社會保障法律或法令能夠規範一個性質相同或相近的社會保障系統，如分別制定《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等社會保障法律，既符合集約立法的原則，也同樣能夠收到集中、靈活的效果。國際勞工局在《展望21世紀：社會保障的發展》中主張"分散的社會保障法律應綜合併盡可能彙集起來，法律應當用最清楚的合理的語言來起草"這一建議值得我國立法時重視。作者認為，我國的社會保障法制建設，既不可能採用高度集約的立法形式，也應當改革現行過分分散的立法狀態，採取相對集約立法的道路，制定多部平行的社會保障法律是符合國情的選擇。
6．普遍性與區別性相結合的原則
任何法律都應當是一種普遍的規範，社會保障立法也應考慮全體社會成員的利益與需要，並能夠適用於全體社會成員，使一切社會成員均能夠享受到相應的社會權益保障；同時，又必須承認社會成員之間不僅在着階段差異，而且存在着個體差異，他們對社會保障的需求並非是一致的，需要區別對待。針對不是類型的社會成員制定內容有別的社會保障法律，這就是區別性原則。依據這一原則，作者認為，在處理社會保障法制一體化與城鄉二元結構的矛盾時，在社會保障立法上就應選擇並建立"多元化協調"模式。一方面，在社會保障水準的設計上承認因經濟發展水平而導致的城鄉二元結構的存在，確立起城鄉有別的社會保障制度。在城市以"機制模式"為核心，以養老保險、社會救濟為突破口建立農村社會保障模式；另一方面，在社會保障機制的設計方面則應按照市場經濟的發展方向確立有利於勞動力流動和促進二元經濟整合的機制。隨着生產力的發展，二元經濟結構的社會結構的消失。農村社會保障模式向城市社會保障模式轉化，並逐步實現統一。對社會發展中某一特殊時期出現的急迫需要解決的特殊問題則採取法律調整與特殊政策調整相結合的方式，制定一些特殊性的政策加以調整，如對國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工程，就是特殊階段採取的特殊政策。它同樣體現的是普遍性與區別性相結合的原則。
三、建設我國社會保障法律制度的構想
借鑒西方"立法先行"的實踐和法制化建設的經驗，從我國現階段的社會經濟發展狀況和我國社會保障制度的改革過程出發，作者認為，建設我國社會主義社會保障法律制度必須分階段進行。法制化初期的目標主要是建立一個完善的、和諧的社會保障法律體系。在此基礎上可以初步確立社會保障法制化初期的建設任務：一是明確社會保障法作為一個獨立的法律部門的地位；二是通過強化社會保障立法建立我國的社會保障法律體系。這項工作既包括確立社會保障立法的原則、理念等基礎性問題，也包括制定和頒布一定數量的社會保障法律、法規和規章，同時廢止或修改一些陳舊過時的法律、法規和規章等具體的法律編纂工作。隨着社會保障法作為獨立法律部門的確立和社會保障法律體系的建立和完善，建設社會保障法律制度所關注的重心必然從地位確立和體系完善轉入法律運作機制的建設上，即這些社會保障法律在現代社會和實際運轉工作中的法律效果。這表現在第一、法律實施的內部監督機制的完善日益受到重視。第二，在立法中更加關注法律的可操作性。所制定的法律越來越具有具體的針對性，法律條文力求明確、具體，便於人們的執行和遵守。
作者以下錶述的主要是對社會保障法制化初期建設的觀點和思路。
1．社會保障立法模式及法律體系的取向及評述
社會保障立法模式，即國家在一定的立法思想指導下所選擇的社會保障的具體的立法類型。社會保障法律體系，即是由一個國家的全部社會保障法律規範按照一定標準分類組合所形成的，具有一定縱向結構和橫向結構的有機整體。
作者根據國外社會保障立法的不同模式將社會保障體系基本上概括為四種：
一是單一立法為主模式所形成的單一體系，即國家按高度集約的原則制定一部高度綜合的社會保障法，規範各種主要的社會保障事務。如美國就基本上是以綜合性的《社會保障法》為主，其他社會保障法律數量不多，其形成的法律體系是一種以單一的法律構成的體系；
二是平行立法模式所形成的平行體系，即國家根據社會保障子系統及其項目的需要，同時制定互不統帥、相互平行、相互協調的多部社會保障法律，分別規範某一類社會保障事務。如日本就是由多部平行的社會保障法律共同構成其社會保障法系統的。這一體系一般以憲法為最高法，以各種平行並列的法律制度共同構成其內容；
三是母子立法模式所形成的母子體系，即國家制定一部社會保障基本法或社會保障法典，作為社會保障法律體系的最高準則，在基本法之下再制定各項專門的社會保障法律以分別規範各有關社會保障事務，其中基本法是母法，專門法是子法，基本法對專門法起統帥作用。
四是混合立法模式形成的混合體系，即國家既頒布有部分社會保障方面的專門法律，又同時將另一些社會保障關係納入到其他部門立法體系中進行規範，從而形成一種專門立法與混合立法并行的混合性的社會保障立法模式。在這種立法模式下一般難以形成邏輯化、系統化的法律體系。
我國目前理論界對社會保障法律體系尚沒有比較定性的研究成果，但從以下三類主要理論觀點上可以推定關於法律體系的一些設想：一是分割依附論。這主要是政府部門的理論觀點，即將社會保障方面的立法分別視為其他部門立法的子法並依附於其他部門立法，如將社會保險法視為勞動法的子法、公務員社會保障立法視為公務員法律的組成部分，等等；二是混合模式論。這是理論界部分人士的觀點，認為部分社會保障立法可以視為依附其他部門立法的子法、部分社會保障立法應該單獨立法；上述兩種觀點在立法模式上都可以歸納為混合立法模式。三是獨立部門論。即認為社會保障法基本上是一個獨立的法律部門（除個別特殊的社會保障項目外），它不能依附於任何其他法律部門，只能單獨立法。在獨立部門論中，又可分為母子立法論和平行立法論，前者是指制定一部社會保障法作為社會保障領域的基本法，各種具體的社會保障法則歸屬其規範和原則制約。這實質是一法為主模式的法律體系觀點；後者則是無需制定社會保障母法，直接制定社會保險法、社會救助法、社會福利法等多種相互平行、相互協調的社會保障法律。這是平行立法模式所形成的多法並重的法律體系。
作者認為，按照母子立法的模式制定綜合性的社會保障法作為母法，在此基礎上制定若干部社會保障子法的做法是比較理想化的方式。它既體現了社會保障法作為一個獨立法律部門的法律地位，又有比較豐富的法律子體系能夠承上啟下，充分地調整各個層次的社會保障法律關係。但從我國經濟發展水平較低、農業人口比重較大等的現實國情出發，由於我國社會保障的內容廣泛和社會保障實踐工作的多部門管理，以及我國以往的立法慣例、法則結構和立法經驗等都不夠成熟的具體情況，這種立法模式就顯得既不現實也不可能。因為這種立法模式將徹底破壞現行的社會保障法律制度格局，如果按照這種模式進行體系建設，勢必造成新型社會保障法律體系的成本高昂化。同時，我國在現階段也沒有能力制定出一部在社會保障領域起綜合性規範統帥作用的基本法。儘管如此，這一模式仍然可以作為我國未來社會保障法律體系的發展方向和遠期目標，在條件成熟的時候去促使這一目標的實現。
從法制建設的角度出發，混合式立法在實踐中顯然是缺陷最大的一種立法模式。這種模式在法律理論上的依據就是"分割依附論"，它建立在不將社會保障法作為一個獨立的法律部門的理論認識上，沒有看到社會保障法的不斷完善和發展已經遠遠超過了其他部門法的調整範圍。否認了作為社會保障法調整對象的社會保障關係的獨立性和特殊性。混合式立法沒有將社會保障法作為一個整體，從而無法明確社會保障法的法律地位，既確認其部分獨立性，又承認其部分依附性，這種理論思路本身就是混亂的。同時，這種模式割裂了社會保障法各子法之間的內在聯繫，屬於不同法律部門的各子法之間容易因立法指導思想等的不一致而造成相互衝突和紊亂。這種立法模式不能適應社會保障未來發展的需要，更重要的是，它無法使社會保障法律凝聚成一個完整的法律體系，無法確立各法律系統之間的內在聯繫，不利於社會保障法法律體系的健全和完善。但是，實踐中由於社會保障制度調整範圍的廣泛性，無論我們採取哪一種立法模式，事實上都無法避免混合立法形式的存在。如許多國家由公務員管理方面的法律來規範公務員的社會保障，由國防法、兵役法等來規範有關軍人的社會保障事務等。這還有待於在社會保障法律制度的進一步發展中去完善。
作者比較贊成平行模式。但選擇一法為主體的母子法結構還是選擇多法平行的立法結構，還應當根據我國的具體國情來決定。從本文第一部分分析的我國社會保障法律的現實狀況，尤其是存在的問題來看，我國目前社會保障法制化建設急需改變立法層次低和過於分散的起步局面，所以，按照集約化的方向進行社會保障立法工作，早日建立和健全社會保障法律體系是現實的明智之舉和解決現實問題的大方向。但法律集約化到什麼樣的程度，又必須按照本文確立的法制化原則，聯繫社會經濟發展水平來考慮，即社會保障法制化進程不可避免地、必然地受到我國目前經濟發展水平的制約。以美國的綜合性立法《社會保障法》為代表的高度集約立法的形式因社會保障內容的廣泛性和保障手段的綜合性使許多西方發達國家也無法作到，我國就更不能以此為依據。作者主張按照獨立平行的原則來建設中國的社會保障法律體系，即社會保障法律制度不屬於任何其他法律部門，而是與龐大的領域及獨特的運行規律相適應構成一個獨立的法律部門；同時，根據社會保障體系的幾大子系統，在尊重現有的立法格局與立法傳統的基礎上，分別制定《社會保障法》、《社會救助法》、《社會福利法》等多部平行的社會保障法律，這種立法模式將符合社會保障制度及社會保障法律體系的內在要求，且同樣能夠達到相對集約的效果，從而是建設有中國特色的社會保障法律制度時應當遵循的一項基本原則。
2．我國社會保障法律架構的設想
所謂社會保障法律架構，是指社會保障法律體系的具體框架和構造。由於中國社會保障制度尚不成熟，社會保障立法還處於轉型和進一步發展時期，在現有條件下要勾畫出一個周密、完備的社會保障法律體系框架是十分困難的。但根據我國社會保障制度的發展目標，並借鑒國外社會保障立法的經驗，作者大體上對中國社會保障法律制度的構架可以做一個簡略的勾畫，主要觀點如下：
我國社會保障法律制度的架構在法律體繫上，有縱向和橫向兩種結構：
縱向結構，是由不同效力層次的各種法規，按照效力層次的高低順序所組成的"寶塔式"結構，即憲法所統轄的各專項社會保障法律及以下各層次社會保障法規的組合。從順序上看，可按憲法、社會保障基本法、社會保障專項法律、各種層次的社會保障法規、各種層次的社會保障規章等進行排列：
橫向結構，是由全部社會保障法律規範按照一定標準所劃分的若干項社會保障法律制度所構成，以社會保障法的內容性質為標準，其橫向結構可以劃分為以下幾個部分：第一、社會保障項目法，也可以叫社會保障實體法。它是社會保障法主體內容，通過以社會保障的項目為標準分類立法。按我國學者目前的理解，社會保障法實體性內容主要包括：社會保險法、社會救助法、社會福利法、社會優撫法等。第二、社會保障基金法。它是社會保障法的基礎內容，主要由社會保障費、社會保障基金的來源、社會保障籌資方式、社會保障基金的運營等制度構成，第三、社會保障組織法，主要是有關社會保障的組織機構及其職能、權限、各種方式的規定。第四、社會保障程序法。即有關社會保障爭議、事故處理程序的規定，主要包括社會保障糾紛的調解、複議、仲裁以及責任事故查處程序等內容。
四、對我國社會保障法制化的現實建議
從我國社會保障實踐的需要來看，通過立法建立和健全社會保障法律制度，為社會主義市場經濟的建立和發展提供良好的法律環境已成為當務之急。因此，把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經濟法律制度的重要組成部分，放在突出的位置上，抓緊制定社會保障的基本法律是目前社會保障法制化的首要工作。作者認為，加強社會保障立法應當著重解決以下問題：
1．在立法方向上向統一、集約、高效發展
第一、地方立法向全國立法發展，促進法制統一化
進入社會保障制度總體設計與整體推進階段時，必須高度重視並有計劃地制定全國性的社會保障法律與法規。因為全國性的社會保障立法是在全中國範圍內使社會保障制度走向統一的基本保證。因此，在改革試點地區立法實行的基礎上，應努力為全國性的社會保障立法創造條件，儘快實現以全國性的立法來指導地方立法。
第二、由分散立法向相應集約立法發展，推進法制集約化
由於以國務院及其職能部門發布的有關社會保障的文件為表現形式的社會保障立法大多是解決實踐中的某一個具體問題的指示、意見等，導致了社會保障有關的法律、法規、政策至少數以百計。這種過分分散的立法局面，不僅不利於社會保障的整體發展和全面發展，而且不利於社會保障項目的均衡發展和協調發展。現階段應當思考如何由分散立法向相對集約立法發展。如制定集約性的《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等，以其統率其他法規、規章和制度，使整個社會保障立法工作向全面化、系統化發展，並維繫社會保障法律制度在整體上的正常運行。當然，在我國這樣大且發展不平衡的國家裡，社會保障立法既不能也無法走向過度集約化。如有關人士主張制定一部綜合性的《社會保障法》就顯然不具有現實性。
第三、由行政立法向人大立法發展，提高法律的效力層次
人大立法是我國立法的最高層次，也必然是整個社會保障法制系統建設的最高保證。我國已經走過了較長時期的行政立法階段，許多行政性法規事實上為人大立法打下了較好的基礎，現階段可以也應該進入向全國人大立法發展的階段。從國家立法機關的角度出發，不僅應當關注社會保障方面的法制建設，更應當將主要的注意力集中到基本的社會保障法律制度的制定上，如迫切需要《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》、《醫療保障法》等法律早日出台。
2．在立法種類選擇上應先重點性立法，再普及性立法
社會保障法律制度的內容繁多，不可能在立法上全面推進。必須先在關鍵的法制領域首先突破，再在此基礎上全面跟進，以完善我國的社會保障法制。現階段我國社會保障的核心法律制度是社會保險制度，因此，應當由全國人民代表大會常務委員會儘快制定和頒布在社會保障法制制度中處於核心地位的《中華人民共和國社會保險法》。據了解，《中華人民共和國社會保險法》的草案已經起草了多稿，其內容已經比較成熟。因此，建議全國人民代表大會常務委員會在適當時候，及時地審議該項法律草案。同時，由國務院儘快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，以保證社會保險工作有法可依。
3．在與其他法律部門的關係上應注重法律協調
社會保障法律制度的立法內容應當與其他法律部門的立法內容相銜接，以保證社會保障法律規範的有效實施。例如，現行的《中華人民共和國刑法》並沒有相應的罪名對挪用、擠占社會保險基金的行為加以定罪量刑並給予法律制裁。所以，從法律的角度說無法追究挪用、擠占保險基金行為人的法律責任。而在現實中，社會保險基金被違法挪用、擠占現象較為嚴重，並造成了一些地方離退休人員不能按時足額領取到離退休金，引起人民群眾對政府的不滿。從這個角度說。新興的社會保障法制事業還需要進一步與我國現行法制系統全方位接軌。可以說，社會保障立法與其他法律部門立法的有效銜接和密切配合，是社會保障法在實踐中得到全面履行的保障。如，為確保社會保險基金的安全，制裁挪用、擠占社會保險基金的違法行為，建議全國人民代表大會常務委員會制定和通過關於制裁挪用、擠占社會保險基金的違法犯罪行為的補充規定。
4．在立法的技術上要使法條簡明扼要
由於社會保障關係到每一個公民的權利，因此，社會保障的法規條款要有透明度，讓每個公民都了解他的權利和義務，這樣做便於法規的執行、監督和修訂、其中重要的是便於監督，尤其應加強在社會保障基金上的監督，防止在社會保障的費用上營私舞弊。我國行政管理部門過去在制定社會保障方面的政策性文件時，如養老金的計算等，有程序過於複雜繁瑣的傾向。在制定社會保障立法時應注意避免相同問題的出現，法條注意簡明扼要，語言文字明白且易於理解，並建立相關的監督運行機制。
5．在法律的可操作性上增加保障法律實施的手段
我國現行社會保障法律的實施機制較弱，法律的執行缺乏必要的保障手段，尤其是法律責任的承擔和追究在實際運轉中顯得蒼白無力。在實踐中最為突出的是社會保險金的支付風險問題。當然這也是世界各國完善其社會保障法律制度時必須面臨的共同問題。因為社會保險基金的支付風險，所涉及的卻是百姓的保命錢，嚴重影響着社會的穩定。導致社會保險金支付風險的主要原因是保險基金收支不平衡。在我國目前的主要問題是保險費不能及時足額徵繳。我國的社會保險基金已經出現了支付風險的前兆。因此，在社會保障立法過程中必須通過立法解決社會保險費的征繳問題，增加法律手段，加大強制收繳社會保險費的力度，對欠繳、拒繳社會保險費的單位和個人，追究相應的法律責任。這是強化社會保險費的收繳功能、達到社會保險基金收支平衡、防範社會保險基金的支付風險的重要法律對策。也是世界各國完善社會保障法律制度的必經之路。
6．在立法的內容上應與國際社會保障法律制度接軌
針對目前國內保險業大量開展商業性養老保險業務，以及國外保險業已經介入國內市場的狀況，適應WTO的規則調整中國社會保險業的相關制度是勢在必行的趨勢。作者建議按以下思路進行調整。第一、必須遵循我國簽訂的WTO協議及其的相關規則，對社會商業保險的市場開放應當按照循序漸進的策略進行。第二，政府可以鼓勵和促進開展企業補充養老保險經營業務，並將其作為社會保障的一種有力的補充。其三，鼓勵中外保險公司擴大社會保險延伸服務，順應市場經濟的要求，激活保險業市場。
7．在法律保障方面應健全社會保障的法律實施機制
法律實施機制的健全是一個廣義的概念，它應當包括從行政執法、司法到法律監督的全過程，還包括具體的籌資機制、保障機制、管理機制、運行機制、監督機制等各種功能的健全和完善。從現階段的現實需要處着眼，應強化司法機制在社會保障中的作用。建議設立和強化勞動和社會保障的爭議解決機制，如健全專門從事審理勞動和社會保障爭議案件的勞動爭議仲裁委員會的職能，擴大其受理爭議的範圍，使當事人在其社會保障權益受不法侵害時獲得有力的司法保護。待條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院。在審判中充分體現出勞動和社會保障事務的特殊性。人民法院對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件，應當依法及時審理；我國社會保障工作比較成熟的地方在人民法院已設立了社會保障法庭，對欠繳社會保險費的企業採取強制的司法措施以追繳社會保險費，對侵害勞動者社會保障權益的違法行為進行制裁，充分運用司法機制在保證社會保障法律實施方面具有的強制性和震懾作用。
在一個從農業社會向現代工業社會邁進的、擁有12億人口的國度里，建設有中國特色的社會主義的社會保障法律制度，是人類歷史上前所未有的創舉，是一個跨世紀的宏偉工程。中國的社會保障法制化進程顯然是任重而道遠，因此，客觀、理智地認識我國現行法律制度的缺陷，學習、借鑒發達國家的社會保障立法經驗，統籌規劃、總體設計、快速推進社會保障法制建設，是我國社會保障制度運行走向法制化、正常化軌道的保證條件。作者相信，經過不懈的努力所健全和完善的社會保障法律制度，必將為人民安居樂業、國家長治久安、社會文明進步提供有效的保障。
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Orignal From: 對社會保障法制化問題的若干思考
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